理论研究

政府购买社会组织服务的评估与监管

——体系与运作机制[1]

周 俊

摘要：政府购买社会组织服务在快速发展的同时，也暴露出资金使用效率不高、公共责任缺失等问题。为促进政府购买的健康发展，亟需加强评估与监管机制的建设，明确政府购买评估与监管的主体、内容和运行机制，并加强购买评估与监管的制度化建设、建立多元的主体体系、加强过程监管、完善评估机制。

关键词：评估与监管、委托代理、经验借鉴、政策建议

作为公共服务改革的一项重要制度创新，政府向社会组织购买服务[2]在我国发展迅速。然而，由于公共服务的特殊属性和相关制度建设的滞后，政府购买效率低下、服务接受者不满意等问题屡见不鲜。为促进政府购买的健康发展，中央政府多次提出要加强购买的监管评价机制建设[3]，但迄今为止，还缺乏对购买评估与监管的全面思考。有鉴于此，本文基于国内外经验初步建立了政府购买评估与监管的基本框架，并提出了推进评估与监管工作发展的建议。

一、国外经验和国内实践

英美等国在长期的政府购买实践中形成了较成熟的评估与监管模式，它们的共同做法包括，第一，注重制度建设。如日本确立了完整的民间资金促进公共设施建设的法律体系，并在内阁府设立 “利用民间资金事业推进室”，专门负责相关法律的制定的基础研究、普及工作。第二，注重主体体系的合理建构，尤其关注评估与监管机构的独立性。如英国的部分行政监管机构直接向议会负责。第三，以评估为监管的核心机制，注重信息公开、投诉处理等机制的建设。如美国建有承包商的过往绩效数据库，可供社会查询。第五，注重制定特定领域的评估与监管规程。英美各国在教育、社区、养老等各个具体服务领域都有购买监管的相关规定和服务评价制度。

我国北京、上海等地在政府购买评估与监管上也积累了一些经验，主要包括，第一，以评估为监管工作的主要抓手，具体领域的评估工作逐渐规范化。如北京和上海分别出台了《政府购买社会组织公益服务项目验收评价指标》和《居家养老服务规范》。第二，逐步完善评估与监管的主体体系，如上海市引入了人大、政协监督和第三方监管。但从总体上看，由于缺乏全国性的指导政策，各地对评估与监管的探索还处于各自为阵的状态，评估与监管的核心要素在实践工作中还不突出，常用的评估与监管工具还未得到合理开发。

二、评估与监管的基本框架：主体、内容与运行机制

评估是对购买全程进行评价和估算，以为决策提供依据。监管是对购买全程实施监督和管理，以使项目过程符合其宗旨和目标。评估与监管是两种不同性质的工作，有各自的运行规律，但又密不可分，评估为监管提供信息，监管以评估为基础。在政府购买中，评估与监管的基本框架具有共同之处。

（一）主体

政府购买社会组织服务涉及两重代理关系，一是公民委托政府提供公共服务；二是政府委托社会组织生产公共服务。因此，购买服务中的监管包含两重监管，一是对政府购买方的监管，二是对服务生产者的监管，前一监管的目的是保证购买行为的合理与合法性；后一监管的目的是保证代理人按合同约定正确履行购买意图。据此逻辑，公民基于公民身份拥有最原始的监督权；服务购买方拥有对代理人的监管权；服务接受者对服务生产者拥有监督权（见下图）。

评估与监管的主体间关系

服务接受者（消费者）对服务的质量、数量和绩效掌握着一手信息，最有资格对服务进行评价和监督。

公民代表由购买领域的实务专家和学者组成，他们可以被吸收到政府开展的评估和监管工作中，比如成为项目评审委员会成员。

政治代理机构是指已经存在的具有监管权力的机关，主要包括党委、人大、政协、司法部门和行政机关中的民政、业务主管、采购管理、税务、审计和监察部门。这些机构在各自业务范围内审查政府购买的合法性、合理性、规范性和经济性等内容。

２.服务提供者（政府购买方）。购买虽然由职能部门具体执行，但涉及发改、财政、采购管理等多个部门，因此，政府购买方是一个复合主体，它的监管包括服务提供方的自我监管和对服务生产者的监管，自我监管又包括各政府部门的自我监管和相互间的监管。

３.服务生产者（社会组织）。社会组织既是被监管者，也是监管者。社会组织的监督职责主要体现在两个方面，一是对政府购买方的监督，购买方是否遵守合同、是否尽到了购买责任等是主要监督内容；二是自我监管。社会组织在服务的数量和质量、资金使用、流程规范等方面需进行自我约束。

监管主体间权责关系需依据监管模式加以具体设计，目前国际上常见的监管模式有集中监管和行业监管。如果采用集中监管模式，则需建立专门的监管机构，由其统一领导评估与监管工作，协调各主体间关系。如果采用行业监管模式，则需在行业主管部门中建立行业监管机构，由其全面负责评估与监管工作。

（二）内容

政府购买需进行经济性评估与监管和社会性评估与监管。前者关注的是政府购买社会组织服务的经济、效率和效益；后者关注的是政府购买社会组织服务的公平、便利和充足性。

经济、效率和效益分别指政府购买的成本投入、成本与产出的比例和产出满足需求的程度等情况。对经济、效率和效益的评估与监管主要通过对购买资金使用情况的监测来实现，贯彻于整个购买的过程。

公平、便利和充足性分别反映的是政府购买是否平等地满足了服务接受者的需求、服务接受者是否能方便地获取服务、服务是否充分等情况。社会性评估与监管通过对公共服务的惠及人群、服务种类、数量和质量、服务对象满意度的监测来实现。

因购买项目所涉领域不同，需依评估与监管的基本内容（见下表）有针对性设计监督内容和评估指标体系。

评估与监管的基本内容

（三）运行机制

无论采取何种模式、无论工作重点是什么，一些通用的运行机制是任何评估与监管都不可缺少的，它们主要包括：信息公开机制。通过多种形式实现购买信息公开，建立网络信息公开平台以发布购买信息、项目进展信息、结项和审计信息等，并收集各方评价信息，通报违规处理结果等。项目审计。以项目为单位，对项目中的人事、财务、流程、财产等情况进行全面审查。项目绩效评估。以项目为单位，通过事前、事中和事后相结合的绩效评估全面掌握项目的实施情况和效果。投诉处理机制。建立电话、网络、信访等投诉通道，建立投诉信息核实机制和反馈机制。责任追究机制。根据法律法规及购买合同的规定，明晰政府、社会组织及服务接受者各方的职责，对失责方依法追究责任，并制作责任纪录。

三、健全评估与监管机制的建议

针对我国政府购买评估与监管中的缺失，本文提出以下建议：

（一）加强制度建设

目前对评估与监管的政策规定存在效力层级不高、针对性不强、操作性不足等问题^[4]。为协调全国购买工作的步伐，我们建议，第一，尽快制定出台政府购买公共服务的全国性法律或法规，或者修订《政府采购法》，将公共服务纳入政府采购的范围，并针对公共服务的特殊性制定实施细则。第二，制定出台评估与监管的全国性指导意见或实施办法。通过文件明确政府购买公共服务的评估与监管原则、主体结构、职责权限、工作流程、责任机制等内容，使各地的评估与监管工作有法可依、有章可循。

（二）完善主体结构

首先，改革行政监管。建议设立专门的购买机构（综合性的或行业性的），或将政府购买事务全面纳入采购管理部门，由其统一行使购买权；在专门机构中设立二级监管部门，全面负责购买监管事务。

其次，发挥立法监管的作用。建议由同级人大审查购买资金的预算和决算[5]。

再次，从建立行业公共服务标准着手建设同业评估与监管机制，如在养老服务领域出台由社会组织联合制定的、获得社会公认的养老服务标准，以作为评估依据。鼓励社会组织组建联合自律机构，在机构发展相对成熟的情况下，授权其开展评估与监管工作，以作为行政监管的辅助力量[6]。

（三）加强过程管理

过程管理对实现购买资金效率、保证公共服务质量尤其重要，加强过程管理除需将现场检查、抽查等工作落到实处外，还需加强信息公开和投诉处理工作。首先，购买信息公开需综合利用以网络平台为主的多种媒体工具，考虑到服务接受者接触网络的便利性，可在服务区域内设立若干网络信息查询站；社区公告栏（屏）可作为信息公开的重要辅助工具，与网络平台同步公布购买项目实施中的重要信息。其次，开放多种形式的投诉通道，使利益相关者能够便捷地对购买工作提出批评和建议，相关部门要及时处理投诉信息，增强回应性。

（四）完善评估机制

政府购买评估工作发展态势总体良好，仍需加强的方面包括：第一，优化第三方评估机构的选择机制。第三方评估机构既要具有相对于购买双方的独立性，又要具有服务领域的专业素质，因此，需明确第三方机构的资质条件和竞争机制。第二，建立评估数据库。以地方或行业为单位建立评估数据库，不涉密的数据可供社会公开查询。第三，将购买项目评估结果与政府绩效评估、社会组织评估结果相关联，后者的评估等级不得高于购买项目评估等级。

（作者周俊系华东师范大学副教授）