理论研究

日本公益法人改革对国际NGO的影响与启示

杨 丽，佐藤仁美

（清华大学 公共管理学院，北京100084）

摘要：日本政府自2000年开始对公益法人制度实行改革，至2008年取消政府主管部门的许可制，一般财团法人和一般社团法人直接登记即可成立，原有的财团法人和社团法人须变更登记为一般财团法人或一般社团法人，如需享有原有的税收优惠,须经公益认定委员会认定并获得公益财团或公益社团法人资格。这些要求对在日国际NGO也是一样的，在日国际NGO也因之拿出了自己的应对措施。日本公益法人改革对在日国际NGO的影响对中国社会组织管理有一定的启示意义，一是探索公益法人改革及公益法人认证制度，二是将在华国际NGO纳入制度体系。

关键词：日本；公益法人改革；国际NGO

日本政府自2000年开始公益法人改革(社团制度和财团制度改革)，2006年发布《一般社团财团法和公益法人认定法》。《一般社团财团法和公益法人认定法》于2008年12月施行，至此，日本取消了政府主管部门（主务官厅）的许可制，一般财团法人和一般社团法人直接登记即可成立。同时，该法也要求原有的财团法人和社团法人变更登记为一般财团法人或一般财团法人，若想享有之前的税收优惠,须公益认定委员会的认定并获得公益财团或公益社团的法人资格。对财团或社团国际NGO的要求也一样，均须提交变更申请。否则，2011年11月30日之后，财团法人或社团法人会因资格取消而解散。笔者对规模较大的国际NGO[1]在日本设立分支机构的情况进行了调研，调研内容涉及法人登记、和日本政府部门是否有密切关系、政府部门（主务官厅）将业务委托给自己许可成立的财团和社团的现象是否同样存在于国际NGO、主管国际NGO的政府部门是否也要求国际NGO雇用退休公务员等问题。

一、日本公益法人改革

1995年阪神大地震以来，日本国民越来越关心非营利活动，逐渐有了自发参与社团活动的意识。同时，随着个人价值观的多样化，人们越来越发现行政作用的有限性。行政部门根据法律和预算开展活动，注重公平、公正，但比较不灵活。营利部门以收益为目标，追求利益最大化，非常灵活，但没有预期收益的事情一般不做。而非营利部门没有行政部门与营利部门那样的制约，可以灵活开展活动，为国民提供各种服务，满足营利部门和行政部门提供不了的社会要求。

1998年《特定非营利促进法》（以下简称NPO法）之前,非营利组织若要取得法人资格,只能依据1896年制定的民法第34条[2]登记为财团法人或社团法人。而成立财团法人或社团法人需要政府主管部门的（主务官厅）的许可，政府主管部门有监督财团法人或社团法人的义务。然而，随着公益法人的数量日趋增多，财团和社团数量早已超过政府主管部门能够监督的范围，至2002年，中央政府部门或地方政府主管的财团法人和社团法人就已达26000个以上[3]，数量庞大。

除了数量庞大超出主管部门监督范围以外，财团法人或社团法人本身也存在不少问题。如，有的根本没有开展为广大民众服务的公益活动，有的只是专注于从政府部门得到补助金专门做政府部门委托事务,有的只为雇用退休公务员而存在,有的获取营利法人的收益却享受公益法人的税收优惠[4]。

正因为如此，政府着手对100多年来不曾修订的民法第34条进行修订，开始公益法人改革。2000年，内阁决定的《行政改革大纲》提及公益法人改革的必要性。2002年3月，内阁决定《进行公益法人制度的根本性改革》。同年4月，行政改革推进本部在网上公开《公益法人制度根本性改革的观点和问题》，向社会公开征求意见。同年4-6月，内阁与18位专家分别组织讨论，听取和收集公众意见。同年8月，《面向公益法人制度根本性改革（论点整理）》通过网络予以公开。同年10月，《意见收集结果概要》也通过网络予以公开。2003年6月，内阁决定《有关公益法人根本性改革的基本方针》[5]，并随之决定有关法律细节。2006年，《一般社团、财团法和公益法人认定法》（也称公益法人改革法）获得国会通过，同年6月公布，2008年12月施行。该法取消了政府部门许可制,所有的财团或社团法人直接登记即可成为一般财团或一般社团法人。从事政府规定的23种公益活动[6]的一般财团或一般社团法人通过公益认定委员会的认证，可获得公益财团或公益社团法人资格，享有税收优惠[7]。

二、日本公益法人改革后各类公益法人的区别

根据公益法人改革法，一般社团法人、一般财团法人、公益财团法人、公益社团法人以及依NPO法成立的NPO在资金、税收优惠认证、活动报告义务等方面的要求各不相同（如表1）。一般财团和一般社团能够直接登记，没有向政府报告的义务，但也不享有税收优惠。公益社团和公益财团能够享有税收优惠但有向公益委员会汇报的义务。NPO法人不需要公益认

证，获得地方政府或内阁府认证即可，但每年有向认证政府部门报告的义务，为享有税收优惠还须向国税厅单独申请。日本目前有200多个NPO获得认证，认证有效期为5年，到期可续[8]。

《一般社团、财团法和公益法人认定法》施行5年之内，即2013年11月30日前，所有的财团法人和社团法人必须申请变更为一般财团法人、一般社团法人、公益财团法人、公益社团法人或NGO等其他法人。如不办理变更手续，则取消其法人资格，视为解散。据2009年12月的数据，社团和财团当中，已变更登记为一般财团和一般社团的有590个，还没递交变更申请的财团和社团法人有23000多个[9]。

三、日本公益法人改革对在日国际NGO的影响

日本公益法人改革对在日国际NGO的影响主要体现在登记方面。主要国际NGO在日分支机构的登记情况如表2所示，虽然登记的法人种类多种各样，但与政府或国家有关系的国际NGO均登记为社团或财团。

Save the Children日本通过日本国内已有本土社团而成立。美国和英国的 Save the Children 向社团大阪青年会议所和国际妇人福祉协会提出成立日本的Save the Children，1986年这两个机构的成员成立了Save the Children日本。Save the Children日本和皇族也有来往。1994年，日本皇族纪宫殿下在泰国参观Save the Children日本的项目现场[14]， 2011年，秋篠宮殿下和秋篠宮妃殿下参观 Save the Children日本在日本大地震灾区运营的儿童俱乐部[15]。Save the Children日本的政府主管部门是外务省，2001年得到特定增进公益法人的税收优惠，公益法人改革之后，2011年变更为公益社团法人[16]。

Care1987年在日本建立分支机构，但早在1947年就已在日开展支援活动。1947年， Care先和日本政府签署基本协议，1948年与贸易厅（现在的经济产业省）签署实施协议后开始支援日本。Care在横滨成立事务所，将从美国海运来的幼儿食品包邮寄给儿童，这种援助在日本持续了8年，也因日本发展起来而结束。1987年，日本人组织“Care日本”，进行国际援助的对外输出[17]。1993年，Care国际日本获得主管部门外务省的许可，登记为财团，但一直到2010年都没有获得特定增进活动法人认定。2010年，Care国际日本变更登记为公益财团法人，获得特定增进公益法人认定，享有相应的税收优惠[18]。

Amnesty向日本政府请求设立日本分支机构，社会党议员猪俣浩三的帮助促进了“Amnesty日本”的成立[19]。2000年，Amnesty日本登记为社团，主管政府部门是法务省和外务省[20]，但没有认定为特定公益增进法人。根据Amnesty的招聘广告[21]，原准备2011年3月之前变更登记为社团公益法人，但目前还未完成变更登记。

WWF1971年在日本以财团形式设立分支机构。早在1964年，时任WWF总裁荷兰皇族Bernhard殿下访问日本时，提出成立“WWF日本”，而当日本当时没有与WWF类似的团体，直到1971年日本政府成立环境厅之后，东京上野动物园的理事长设立了世界野生生物基金日本委员会，1988年发展为“WWF日本”[22]。WWF日本原来是环境省为政府主管部门的财团，2011年提交变更登记申请，已被认定为公益財団法人。WWF日本采取和WWF本部同样的形式，请皇族当总裁，WWF日本的名誉总裁为日本皇族秋篠宮殿下[23]。

除了Save the Children、Care、Amnesty、WWF以外，表2中其他的国际NGO自1980年就已在日本开始活动，但直到1998年NPO法出台之后才予以登记。在日本，不登记也可以开展合法活动，于是这些机构先行开展活动，有NPO法就登记为NPO。有趣的是Greenpeace，原本登记为NPO，公益法人改革后，又依新法变更登记为一般财团法人。Greenpeace日本就此在网站上发表说明，是为了“追求更自由更脱离政府部门的约束，所以选择了一般财团法人。以后，我们不需要向政府报告，但是会继续向支援者报告”[24]。公益财团和公益社团有向内阁府公开财务、资产报告，并接受公益认证委员会监督的义务；NPO有每年向认证单位报告的义务；一般财团和社团法人没有向政府部门报告的义务，只有向社会（可通过网络）报告的义务。另外，Greenpeace原来也没有得到国税厅的NPO认定，不享有税收优惠，而变更为一般社团法人，正好可以规避向认定政府报告的义务。可以说，国际NGO的选择其实也是在权衡权利、义务与责任之后做出的。

就原有的财团或社团国际NGO而言，目前正在变更申请期间，但规模较大的国际NGO已完成变更登记，且基本变更为公益社团法人或公益财团法人。而且，WWF，Save the Children等均在自己的网站发表特别公告，强调其与退休公务员的雇用无关[25]。从公告发布的内容来看，虽然原来登记为财团或社团，但没有雇用退休公务员，也没有专门为行政部门做分包业务等。可以说，这次公益法人改革对原有的财团或社团国际NGO来说，基本上只是登记类型的变更而已。但笔者调查发现，原登记为社团或财团的国际NGO都是有了政府渠道才去登记为社团或财团的，国际NGO与政府部门有千丝万缕的联系。公益改革之后，没有政府主管部门许可也能登记为一般财团或一般社团，这意味着没有政府关系也能够登记为公益法人，如Human Rights Watch2009年登记为一般财团，2010年又变更登记为公益财团。

不过，公益法人改革，对没有被国税厅认定的NPO而言，它与一般财团几乎没有差别。正如Greenpeace所言，差别只是在于向谁报告财务与活动。随着约束减少，能登记的公益组织的法人类型随之增多，但有些法人之间的差别也随之变得不清楚或不明显，也许这为日本公益法人的继续改革与相关法律的继续修订留下了空间。

四、对中国的启示

日本的公益法人改革，是一个缓慢而渐进的过程，也是一个需要不断完善的过程。日本的公益法人改革，有点类似中国对于社会组织管理的改革，类似中国对于与社会组织有关的三个条例的修订，尽管呼声强劲，然而，要考量的因素太多。对于格外强调社会管理创新的2011年来说，旧的社会组织管理体制似乎将有所改善，但由“郭美美事件”引发的多个“美美”事件，因为新媒体效应，带来既带来严重的公益危机，也带来公益改革的良好机遇。日本的公益法人改革及其对国际NGO的影响，对中国的公益改革不无启示。

（一）探索公益法人与公益认证制度

中国虽有关于公益法人的学理探讨，但法律并没有规定公益法人制度。《民法通则》规定有四种法人类型，即企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人，虽然事业单位法人、社会团体法人与公益法人相关，但公益法人还不是一种法律类型。与社会团体法人有关的主要是《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《民办非企业登记管理条例》三个条例，它们对社会团体、基金会、民非三种类型的社会组织的登记与管理进行了规定，是社会团体法人制度的细化，但依然没有规定也没有抽象出公益法人制度。随着社会组织的发展，截至2010年底，在民政部注册登记的社会组织达44万家，其中较大部分具有法人资格。就具备法人资格的社会组织来说，其中社会团体法人、基金会法人基本属于公益法人的范畴，而民非法人中有一部分属于公益法人，有一部分属于企业法人更合适（如营利性教育培训机构）。事业单位法人是中国的一个特色，但事业单位改革是必然趋势。依照事业单位提供的服务进行改革，可有三种分流：代履行行政职能部分回归行政、有偿服务部分回归企业、提供公共服务部分走向公益。目前正在修订中的三个条例还很难实质性触及公益法人制度。笔者认为，可以考虑将公益法人制度列入民法典的总则篇进行规定，这样也为将来的社会组织基本法的制定以及三个条例的再修订提供法律依据。公益法人制度的实施也需要公益法人单行法或特别法、公益法人认证等配套法规与制度的支持。然而，不管是民法典的出台、民法通则的修订，还是三个条例的修订、社会组织基本法的起草与通过，都不是一蹴而就的。在目前的过渡时期，可以建立公益认证制度，推动公益服务服务与管理的创新。既可以由政府主导推定公益认证制度的建立、培育公益认证机构，也可以由社会组织与科研机构合作，通过民间的力量来推动公益认证的建立与发展。

（二）将在华国际NGO纳入制度体系

国际NGO很早就来到了中国，参与了中国近代以来社会发展与开放进步的历史过程。特别是改革开放30多年来，国际NGO积极融入中国的改革开放进程，成为中国发展和进步的同行者。一般来说，来到中国的国际NGO，被称为“在华国际NGO”或“在华境外NGO”，主要指的是在中国大陆地区开展各种非营利性社会公益活动，而其主要的资金和人员来自大陆以外的国家或地区（含香港、澳门、台湾地区），因而具有跨国特征或国际特征的非政府组织或非营利组织。

三十多年来，与中国改革开放的历史进程相适应，在华国际NGO同行于中华大地，各种类型的在华国际NGO已深深融入中国经济发展、社会转型与民众生活的方方面面。但囿于中国社会组织管理体制，在华国际NGO除境外基金会外，很难在中国进行登记注册。不能在民政系统登记注册并不意味着其不开展活动（尽管常被冠之以非法组织、非法活动的标签），也不意味着其不能在工商部门登记注册。由此，中国至今没有关于在华国际NGO的准确统计，对其数量、资金规模等基本上是调研加估算。除1989年的《外国商会管理暂行办法》与2004年的《基金会管理条例》，其他法律法规并未针对在华国际NGO作出规定，而且前述规章与法规也是分别针对外国商会与境外基金会代表机构，不涉及其他类型的在华国际NGO。

总体而言，在华国际NGO大体可分为两类，一是以扶贫、环保、教育、卫生、社区等各领域相关公益项目为主的公益类在华国际NGO，二是以经济贸易、社会服务、联谊互助为主的非公益类在华国际NGO。公益类在华国际NGO的大多数致力于推动中国社会的各种面向弱势群体的社会公益活动，其本身经过长期发展已经相当程度上融入了中国社会，成为中国改革开放、社会转型和经济社会发展中一支重要的积极力量。然而，并不是所有在华国际NGO都在开展公益活动。据调查估计，在华国际NGO中有至少一半主要从事的是非公益性质的各种社会活动，包括主要为跨国公司提供各种市场中介服务的工商协会，主要为在华外国人提供教育、医疗、休闲等社会服务的社会服务机构，以及以外国人为对象的各种联谊性、互助性的会员制社会组织。这些在华国际NGO所开展的活动，尽管有其客观的需要和价值，但对于中国社会来说并非公益性质的社会活动，应属于互益性的非营利组织活动。即使开展公益类活动的在华国际NGO，由于其资金来源、组织宗旨、国际背景、政治意图等千差万别，所追求的价值目标、理念和效果也不一定符合我们的国家利益。当前的情况是，由于没有相应的法律法规，绝大多数在华国际NGO都没有进行登记注册，其合法权益得不到相应的法律保障，也没有相应的政府部门对它们进行必要的引导和监管；由于来自境外，当地社区和公众对它们也无法实现社会监督。

在华国际NGO已经成为中国改革开放、社会转型和经济社会发展中一个不可忽视的存在，将在华国际NGO纳入制度体系，特别是尽快完善相关立法，一方面可保障其在华合法权益，保护其合法的交流与合作，另一方面也有助于加强对在华国际NGO的登记监管，发挥其有利于中国经济社会发展的积极作用，同时限制其消极的作用。

（杨 丽，法学博士，清华大学公共管理学院博士后流动站研究人员，研究方向：公共管理、社会组织建设；佐藤仁美，清华大学公共管理学院博士研究生。）

来源：《社团管理研究》2012年第3期