理论研究

我国成人高等教育政策的功能分析

曾祥跃 赵过渡

中山大学 网络教育学院

【摘 要】本文对我国成人高等教育政策进行了较全面的梳理，从政策功能的角度对成人高等教育政策进行了分类，对各类成人高等教育政策进行了特征和功能分析，文章最后就如何发挥成人高等教育政策的导向作用提出了一些建议。

【关键词】成人高等教育、政策、功能、特征

我国成人高等教育的历史，是改革创新和持续调整的政策变迁史。伴随教育政策的变迁过程，我国的成人高等教育的发展，不断有新的办学形式派生，也不断有不适应社会发展的办学形式的消失。成人高等教育的发展过程表明，我国成人高等教育的发展与成人高等教育政策的导向与规范作用紧密相关。

一、我国成人高等教育政策的分类

我国成人高等教育的种类很多，从政策的相关性角度，可以将我国成人高等教育划分为成人教育（包括夜大学、函授、脱产班、业余大学、广播电视大学的成人教育等）、自学考试、和现代远程教育（包括普通高等学校的现代远程教育和广播电视大学的开放教育）。

基于成人高等教育政策的功能，可以将我国成人高等教育政策分为生成性政策、发展性政策和规范性政策构成的。

生成性政策是指能够促进新的成人高等教育类型、方式等产生的政策。如1949年12月教育部颁发的《关于中国人民大学实施计划的决定》的文件，促进了我国夜大、函授教育的产生。

发展性政策是指能够促进成人高等教育发展壮大的政策。如1980年9月颁发的《国务院批转教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见的通知》（国发[1980]228号）促进了成人高等教育的发展。

规范性政策是指规范成人高等教育办学行为的政策。如《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》（教成[1990]012号）文件，对于规范当时的成人教育的乱招生、乱收费行为起到了较好的规范作用。

二、成人高等教育政策的功能分析

不同的成人高等教育政策具有不同的功能，其在成人高等教育中也发挥着不同的作用。

（一）生成性政策的功能分析

1、产生了各类办学形式

其一，产生了成人教育。夜大、函授教育产生的政策文件是1949年12月教育部颁发的《关于中国人民大学实施计划的决定》，文件要求该校开办夜大学。1950年，中国人民大学夜大学正式招生。1953年，中国人民大学开办函授教育。

其二，自学考试。自学考试产生的政策文件是1981年1月颁发的《国务院转批教育部关于高等教育自学考试试行办法的报告》(教考[1981]8号)。北京、上海、天津和辽宁省在国务院的批示下先期试点，经过两年的试点，我国自学考试全面铺开。

其三，现代远程教育。1998年7月,李岚清副总理对教育部致国务院的“关于报请批转《关于发展我国现代远程教育的意见》的请示”作了批示，教育部根据该批示,指定清华大学、浙江大学、北京邮电大学、湖南大学4所普通高校进行现代远程教育试点^[1]。

2、催生了新的办学层次

1992年1月教育部颁发《1992年全国各类成人高等学校举(试)办大学专科起点本科班招生规定》（教成[1992]2号），标志着我国开始开展专升本科层次的成人高等教育办学。

3、诞生了成人学士学位

1983年3月颁发的《关于授予高等学校举办的函授、夜大学本科毕业生学士学位试点工作的几点意见》（[83]教成司字018号），决定先在同济大学、华东师范大学、东北师范大学、哈尔滨工业大学进行成人学士学位的试点。

（二）发展性政策的功能分析

1、促进了成人教育的发展

一是确定了高等学校成人教育的发展方针，并对成人教育的办学规模提出了具体要求。1980年9月颁发了《国务院批转教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见的通知》（国发[1980]228号）文件，要求大力发展成人教育，该政策出台后，招生人数呈现直线上升趋势。1981年招生人数为17.11万人，1985年为87.78万人^[2]，1985年的招生人数比1981年增长了513%。

二是进一步明确了发展成人教育的战略意义。1987年6月颁发了《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的规定》（国发[1987]59号）文件，指出大力发展成人教育对于把我国建设成为高度民主、高度文明的社会主义现代化国家具有重要的战略意义。

三是拓宽了成人教育发展的社会化途径，对办学形式、层次和规模提出了要求。1993年1月颁发了《国务院办公厅转发国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育意见的通知》（国办发[1993]3号）文件，鼓励动员社会各方面的力量大力支持、积极兴办多种形式、多种层次、多种规格的成人高等教育。

2、促进了自学考试的发展

鉴于自学考试的特殊形式，自学考试发展性政策主要是为了解决办学资源难以适应自学考试者需求之间的矛盾。发展性政策对自学考试的促进作用主要有两个方面：

第一，积极鼓励和支持社会化的多元构成的助学活动。1991年8月颁发了《国家教委关于加强自学考试工作的意见》（教考[1991]3号）文件，鼓励开展各种形式的社会助学活动，社会助学活动的繁荣也促进了自学考试报名人数的上升。

第二，确定了发展社会助学工作的政策导向，即积极支持、正确引导、改善服务、加强管理。1995年11月颁发了《国家教育委员会关于高等教育自学考试社会助学工作的意见》文件，要求积极支持社会助学活动，充分发挥社会助学的教育功能。在该政策文件的促进下，1995年的自考报名人数比1994年增长了27.16%，1996年自考报名人数比1995年增长了25.23%。

3、促进了现代远程教育的发展

现代远程教育在我国具有极其重要的意义和最为广阔的发展远景，在教育政策的制定和执行中，主要从三个方面加大了对现代远程教育发展支持力度。

一是扩大了现代远程教育试点范围。教育部自2000年7月，陆续颁发了教高厅[2000]8号）、[2000]9 号等一系列文件，使试点高校数量从1999年的5家猛增至66家，其中2000年批准26家，2001年批准14家，2002批准22家^[3]。

二是促进了远程教育办学规模的增长。随着试点高校数量的不断增长，试点范围的不断扩大，远程教育的办学规模得到了大幅度的增长。2003年招生人数77.66万，比2002年的43.42万增长了78.86%。2002-2007年，年平均增长率为25.8%。

（三）规范性政策的功能分析

1、对成人教育办学行为的规范

由于成人教育的规模性发展，在办学过程中出现了“乱办学、乱招生、乱收费、乱发文凭”等不规范行为，为保证我国成人教育的健康发展，国家主要采取了以下三方面的政策措施，对办学行为加以规范：

一是实行全国统一的招生入学考试。为此，教育部于1986年2月颁发《一九八六年各类成人高等学校实行全国统一招生规定》（[86]教高三字003号）文件。

二是进一步明确了成人教育的办学定位，停止了成人脱产班的招生。2007年11月颁发了《教育部关于加强成人高等教育招生和办学秩序管理的通知》（教发[2007]23号）文件，要求坚持以业余学习为主的办学形式，停止招收成人脱产班。

三是对办学规模进行了控制。如1986年颁发《一九八六年各类成人高等学校实行全国统一招生规定》文件后，1986年的招生人数比1985年下降了28.38%，19887年的招生人数比1986年又下降11.68%。1990年6月颁发《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》文件后，1990年的招生人数49.24万比1989年的57.84万减少了14.87%，1991年的招生人数又比1990年的降低了5.46%。

2、对自学考试的规范作用

社会助学是自学考试制度的重要构成，我国的自学考试助学单位的组织构成复杂多样，且具有数量大、分布广的特点，因此，对社会助学的规范成为教育部新政策的重点。

1998年6月颁发了《教育部关于加强普通高等学校高等教育自学考试社会助学管理工作的通知》（教成[1998]3号）文件，该文件进一步明确了高校在自学考试中的定位，突出了高校的自学考试主考功能，弱化了高校自学考试的助学功能。

3、对现代远程教育办学的规范

随着现代远程教育的快速发展，出现了规模扩张与办学质量不相协调的问题，引起社会的广泛关注，为及时解决这一问题，教育部加强了对现代远程教育办学的政策规范，规范的主要内容有以下三个方面：

一是对招生工作的规范。招生规范文件主要有《教育部办公厅关于加强现代远程教育招生工作管理的紧急通知》（教高厅[2001]9号）、《教育部办公厅关于做好2004年现代远程教育试点学校网络教育招生工作的通知》（教高厅[2004]9号）文件。

二是对校外学习中心的规范。为规范校外学习中心工作，教育部专门出台了《教育部办公厅关于印发< 现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法>的通知》（教高厅[2003]2）号）、《关于加快对现有现代远程教育校外学习中心（点）清理整顿工作的通知》（教高司函[2004]141号）文件，对规范校外学习中心的工作起到了较好的效果。

三是对教学质量的规范。为了保障教学质量，教育部于2003年12月颁发了《教育部办公厅关于对现代远程教育试点高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》（教高厅[2004]2号）文件，实施全国部分公共基础课的全国统一考试。

三、成人高等教育政策的特征分析

我国成人高等教育政策功能的作用表明，政策的制定具有明显的变迁性质，就政策变迁的整体情况看，它有着三个主要特征。

（一）先试点，再铺开

生成性政策出台的轨迹是先进行试点，然后再全面铺开。

从夜大、函授教育的产生看，夜大、函授教育首先在中国人民大学开展，然后才在全国逐渐铺开；从自学考试的产生看，自学考试政策出台后，也是先在北京、上海、天津和辽宁省开展试点工作；从现代远程教育的产生看，现代远程教育所采取的策略仍然是先试点，然后铺开。目前，全国共批准现代远程教育试点高校68所，仍然处在试点中。

（二）先发展，后规范

积极的发展性政策往往会带来办学不规范的问题，办学不规范的问题需要规范性政策进行规范。如教育部在1980年发文大力发展成人教育后，出现了乱招生等现象。为此，教育部于1982年颁发了《关于高等学校函授教育和夜大学招收新生工作的几个问题的初步意见》，规范成人教育，并于1986年开始由全国统一招生考试；又如教育部在2000-2002年陆续发布了多个发展性政策文件，鼓励试点高校积极探索现代远程教育办学模式，并且给予了很宽松的政策。然而，极度宽松的政策会带来了很多问题。于是，自2003年开始，教育部陆续出台了一系列的规范性政策。

（三）从规模发展到质量提升

成人高等教育政策也呈现出从规模发展到质量提升的特征。1980年颁发的《国务院批转教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见的通知》文件，要求1985年成人教育在校学生总数要达到相当于全日制高等学校在校学生人数三分之一以上；1987年颁发的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的规定》政策，也强调成人高等教育的规模发展。

然而在1993年出台的《国务院办公厅转发国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育意见的通知》（国办发[1993]3号）中，则更强调质量提升的理念。如文件中要求“强化成人高等教育质量控制机制，切实保证国家高等教育的质量和规格”。

四、关于成人高等教育政策的几点思考

成人高等教育政策对于我国成人高等教育的发展起着非常重要的导向作用。成人高等教育政策的导向，必须更加注重从遵从教育规律、适应国家实情、满足社会需求、充分发挥高校主体作用等方面出发，更加充分地体现其政策价值。就今后教育政策的导向而言，尤其应突出以下问题：

1、促进各种办学类型的互通，促进各种办学资源的共享

当前成人高等教育的办学类型繁多，每种办学类型都有相对独立的政策法规，各种办学类型相互隔离。鉴于成人高等教育的对象都是成人学生，因此，应该打通各类办学类型的体制隔离，实现各种办学类型的相互沟通。做到“办学形式不单一，办学体制不隔离”。

2、引导高校从关注规模发展转变到关注质量提升上来

随着我国高等教育的快速发展，我国成人高等教育的办学方向也在逐渐从规范办学走向质量提升，因此，成人高等教育政策应该引导高校进一步重视办学质量，狠抓办学质量的关键点。如招生，教学过程管理，教学质量评估等环节。

3、明确高校办学职能与成人高等教育发展的相互关系

随着教育大众化的不断发展，构建学习型社会已成为我国高校的重要任务，要完成这样的任务，必须处理好高校办学职能与发展成人高等教育的关系，目前急需解决的问题，是高校的办学职能在发展成人高等教育方面未能得到明确的体现，如高校对发展成人高等教育的投入不够充分，对成人高等教育的组织不够重视，对成人高等教育发展方向的调整不够及时，出现了高校办学职能与成人高等教育发展不相协调的问题。

【参考文献】

[1]丁兴富. 我国组织实施跨世纪的现代远程教育工程-中国远程教育的历史发展和分期(3)[J].中国远距离教育，2001（3）.

[2]杨际军.改革开放以来影响成人高等教育发展的政策法规探析[J].成人教育,2008(10).

[3]张尧学. 高校现代远程教育调查与思考[J].中国远程教育，2004（16）.